财政部修訂91号令并起草《國有資(zī)産評估管理辦法（公開(kāi)征求意見稿）》向社會公開(kāi)征求意見
近日，财政部對《國有資(zī)産評估管理辦法》（國務院令第91号，以下(xià)簡稱“91号令”）進行修訂，并起草了《國有資(zī)産評估管理辦法（公開(kāi)征求意見稿）》（以下(xià)簡稱《征求意見稿》），向社會公開(kāi)征求意見。
那麽，《征求意見稿》的修訂基于什麽樣的背景？與91号令相比有哪些主要變化？對未來的國有資(zī)産評估管理乃至國有資(zī)産管理，以及評估機構執業将産生(shēng)什麽樣的影響？記者就此專訪了中(zhōng)聯資(zī)産評估集團有限公司副董事長高忻。
91号令修訂恰逢其時
記者：在黨的十九屆五中(zhōng)全會召開(kāi)及“十四五”規劃編制之際，财政部起草《征求意見稿》并公開(kāi)征求意見，您認爲這有什麽重要意義和深刻内涵？能否請您介紹下(xià)，中(zhōng)聯資(zī)産評估集團作爲行業龍頭機構派出核心力量并核心參與到起草工(gōng)作的有關情況？
高忻：1991年11月16日，國務院發布了91号令，至今已有29年。這是國家最早關于國有資(zī)産評估管理的行政法規。後來發布的一(yī)系列國有資(zī)産評估管理相關行政規章及規範性文件基本以91号令爲主要依據，可以說91号令是國有資(zī)産評估管理的“母法”，是國有資(zī)産評估管理的綱領性文件，是對有效保護國有權益所做的基礎制度性安排，奠定了國有資(zī)産評估管理的基本構架。
發布實施近30年來，91号令對加強國有資(zī)産管理、規範資(zī)産評估行爲、維護國有資(zī)産權益、防止國有資(zī)産流失，發揮了重要作用。與此同時，随着我(wǒ)國社會主義市場經濟的不斷健全發展，中(zhōng)國的經濟格局發生(shēng)了根本性的變化，國有經濟不斷壯大(dà)，在國民經濟中(zhōng)的競争優勢地位不斷鞏固，影響力不斷擴大(dà)，發揮着舉足輕重的作用；國内外(wài)資(zī)産評估理論也不斷創新和發展，中(zhōng)國資(zī)産評估準則體(tǐ)系得到了長足發展和完善，國家行政管理理念、國有資(zī)産管理模式也在不斷完善優化；國有資(zī)産監督管理體(tǐ)制機制也經曆了多次變革，資(zī)産評估行業的管理模式也進行了重大(dà)調整，與國有資(zī)産評估相關的一(yī)系列法律法規相繼出台，特别是《資(zī)産評估法》頒布實施以後，國有資(zī)産評估管理更加法治化、規範化。在這樣的時代背景下(xià)，91号令需要與時俱進進行完善，以更好适應新時代國有資(zī)産管理、國有企業改革的需要。
黨的十九屆五中(zhōng)全會召開(kāi)并審議通過關于制定“十四五”規劃和2035年遠景目标的建議，爲今後一(yī)個時期中(zhōng)國經濟社會發展指明方向，爲未來5年乃至15年中(zhōng)國發展擘畫藍(lán)圖。國家将進入發展新階段，國有企業全面深化改革将更加深入推進，社會主義現代化強國建設需要更加完善的國有資(zī)産管理體(tǐ)制及相應的國有資(zī)産評估管理工(gōng)作支撐。在黨的十九屆五中(zhōng)全會召開(kāi)及“十四五”規劃編制之際，财政部向全社會征求修訂91号令的有關意見，恰逢其時。
我(wǒ)國最早一(yī)批評估從業人員(yuán)和評估機構，在91号令指引下(xià)，筚路藍(lán)縷，勤勉執業，推動了中(zhōng)國資(zī)産評估行業事業的成長壯大(dà)，促進了國有企業改革發展和社會主義市場經濟繁榮穩定。
以中(zhōng)國資(zī)産評估行業龍頭機構——中(zhōng)聯資(zī)産評估集團（以下(xià)簡稱“中(zhōng)聯評估”）爲例，30年前，中(zhōng)聯評估創始人王子林時任财政部國有資(zī)産管理部門相關工(gōng)作人員(yuán)，并作爲第一(yī)個中(zhōng)國資(zī)産評估博士，核心參與起草了資(zī)産評估行業的第一(yī)部全國行政法規91号令，此後參與籌建财政部、原國家經貿委聯合組建的中(zhōng)國經濟技術投資(zī)擔保公司及其評審部，由此帶領一(yī)批專家隊伍逐步創設壯大(dà)中(zhōng)聯評估，通過創造性的評估專業服務，有力踐行91号令，深度參與和服務國有企業改制上市、改革發展和社會主義市場經濟不斷完善發展的宏大(dà)曆史進程，打造了一(yī)家行業領先的大(dà)型資(zī)産評估集團。
圖爲中(zhōng)聯評估創始人王子林、高級合夥人高忻于2004年帶領評估團隊讨論部署推進中(zhōng)國銀行整體(tǐ)重組改制資(zī)産評估項目
我(wǒ)本人從1993年開(kāi)始從事評估工(gōng)作，見證了資(zī)産評估行業的起步、成長、發展、壯大(dà)、成熟的過程，也見證了國有資(zī)産評估從無到有、逐步完善、走向規範的曆程。作爲評估行業的一(yī)名“老人”，在近30年評估執業過程中(zhōng)深入貫徹踐行91号令，此次能夠全程參與修訂91号令相關調研、研讨和起草工(gōng)作，感到非常榮幸和自豪，并油然而生(shēng)強烈的曆史責任感！中(zhōng)聯評估派出我(wǒ)和有關核心力量參與相關工(gōng)作，既體(tǐ)現了中(zhōng)聯評估作爲行業龍頭機構應盡的專業責任、行業責任、社會責任，也體(tǐ)現了中(zhōng)聯評估乃至中(zhōng)國資(zī)産評估行業、專業、事業的連續一(yī)貫和可持續發展。
記者：您認爲91号令修訂的必要性和緊迫性體(tǐ)現在哪些方面？
高忻：在新的曆史時期，91号令在與新法規、新準則、新實踐的銜接方面已經不适應國有資(zī)産評估管理需要，存在諸多亟待進行修訂和調整的地方。主要表現在以下(xià)幾個方面：
一(yī)、國有資(zī)産管理體(tǐ)制發生(shēng)了較大(dà)的變化
1991年91号令出台時，财政部是國務院國有資(zī)産管理的唯一(yī)行政管理機關。2003年3月，根據第十屆全國人民代表大(dà)會第一(yī)次會議批準的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知(zhī)》，設置國務院國有資(zī)産監督管理委員(yuán)會，并由國務院授權國有資(zī)産監督管理委員(yuán)會代表國家履行出資(zī)人職責。國有資(zī)産的管理由此形成了“分(fēn)業管理”的模式，即：國有生(shēng)産型企業主要由各級國有資(zī)産監督管理委員(yuán)會進行監督管理；金融企業、文化教育及行政事業單位主要由各級财政部門進行監督管理。不同的國有資(zī)産管理部門分(fēn)别出台了相應的國有資(zī)産評估管理的規範性文件，但履行出資(zī)人職責的機構和國有資(zī)産監督管理機構職責的邊界并不十分(fēn)清晰。
《資(zī)産評估法》從資(zī)産評估行業管理角度，對各類資(zī)産評估進行規範，隻是對國有資(zī)産的評估管理做了原則性規定，并未專門針對國有資(zī)産的評估管理做出系統、全面、明确的規定。因此，有必要從國家治理的高度依法對91号令進行修訂與完善，對國有資(zī)産評估管理做出進一(yī)步規範，以便更好地與現行法律、法規相銜接，繼續發揮其統領性指導作用，更好地規範各類國有資(zī)産評估管理實踐。
二、被評估主體(tǐ)的構成發生(shēng)了較大(dà)的變化
91号令頒布時國有企業大(dà)部分(fēn)尚未或正在進行改制。經過20多年的改革發展，目前，絕大(dà)多數的國有企業已經完成了公司制改制，大(dà)部分(fēn)經營性資(zī)産和優質資(zī)産已通過各種方式進入了資(zī)本市場，特别是近年來大(dà)力推進混合所有制的改革，被評估主體(tǐ)不僅包括國有産權單位的國有資(zī)産，也包括交易實現後可能納入國有資(zī)産管理範圍的非國有資(zī)産。因此，有必要重新對“國有資(zī)産”進行界定。
三、評估對象和範圍發生(shēng)了較大(dà)的變化
91号令中(zhōng)規定“國有資(zī)産評估範圍包括：固定資(zī)産、流動資(zī)産、無形資(zī)産和其他資(zī)産”。這一(yī)規定主要是基于當時市場經濟發展不夠充分(fēn)、國有資(zī)産評估以資(zī)産基礎法爲主的情況。實際上，近年來，随着國有企業改革發展深入，國有股權變動已成爲國有資(zī)産産權變動的主要形式，相應地，采用收益法、市場法（金融企業）對國有股東權益價值進行評估已成爲國有資(zī)産評估的主流方法。因此，有必要對國有資(zī)産的評估對象和範圍予以重新界定。
四、承擔國有資(zī)産評估業務的機構更加專業化
國有資(zī)産評估主體(tǐ)由最初的評估公司、會計師事務所、審計事務所、财務咨詢公司等，變爲專業化經營的資(zī)産評估機構，最後由《資(zī)産評估法》重新加以規範。
五、國有資(zī)産評估管理的流程發生(shēng)了重大(dà)變化
91号令第十二條規定：“國有資(zī)産評估按照下(xià)列程序進行：（一(yī)）申請立項；（二）資(zī)産清查；（二）評定佑算；（四）驗證确認。”
此條已不符合現有的國有資(zī)産管理流程。其中(zhōng)的“申請立項”被取消，“驗證确認”被“備案核準”替代。國有資(zī)産評估管理及組織管理的相關條款宜根據當前實際情況做出相應調整和修訂。
六、評估方法的表述也需要與時俱進規範化
91号令第二十三條規定“國有資(zī)産評估方法包括：（一(yī)）收益現值法；（二）重置成本法；（三）現行市價法；（四）清算價格法；（五）國務院國有資(zī)産管理行政主管部門規定的其他評估方法。”
這些概念的表述與《資(zī)産評估法》以及《資(zī)産評估準則》的提法不一(yī)緻，需進行銜接統一(yī)。
七、有關法律責任的内容需要根據實際情況完善
91号令中(zhōng)關于國有資(zī)産單位和資(zī)産評估機構的法律責任，與《資(zī)産評估法》、國有資(zī)産評估管理相關法規以及《資(zī)産評估行業财政監督管理辦法》等文件有較大(dà)的脫節，如：“資(zī)産評估資(zī)格證書(shū)”已不再頒發，已改爲登記備案，再如“三個月基本工(gōng)資(zī)的罰款”等，這些應根據實際情況進行修訂完善。
總而言之，有必要将國有資(zī)産評估改革發展成果和實踐經驗及時轉換爲制度規定，特别是簡政放(fàng)權改革成果、行業管理改革成果等；有必要進一(yī)步加強國有資(zī)産管理，有效防止國有資(zī)産流失，推動經濟體(tǐ)制改革和混合所有制改革，促進國有資(zī)産保值增值，推動國有資(zī)本做強做優做大(dà)；有必要進一(yī)步規範國有資(zī)産評估行爲，提升資(zī)産評估專業服務能力。
評估範圍責任更明确操作性更強
記者：《征求意見稿》與91号令相比較，有哪些重要變化或突出的亮點？
高忻：《征求意見稿》在修訂過程中(zhōng)堅持了以下(xià)基本原則：
一(yī)、堅持深化“放(fàng)管服”改革
簡政放(fàng)權、放(fàng)管結合、優化服務改革是推動政府職能深刻轉變、極大(dà)激發市場活力的戰略舉措。91号令的修訂根據國務院關于推進“放(fàng)管服”改革的要求，按照“放(fàng)得下(xià)、接得住、管得好”的原則，推進國有資(zī)産評估“放(fàng)管服”改革落地生(shēng)效。既要體(tǐ)現簡政放(fàng)權，放(fàng)出活力和動力，又(yòu)要創新監管方式，加強事中(zhōng)事後監管，加快政府職能深刻轉變，推動國有資(zī)本做強做優做大(dà)和國有經濟持續健康發展。
二、有效銜接法律法規
《企業國有資(zī)産法》《資(zī)産評估法》等爲國有資(zī)産評估管理确立了重要的立法規範，國務院發布了一(yī)系列文件進一(yī)步加強國有資(zī)産評估管理，财政部、國資(zī)委等管理部門也對國有資(zī)産評估事項進行了有效指導。91号令的修訂以現有法律法規爲依據，在制定理念、專業術語和内容表述等方面保持協調統一(yī)，統籌兼顧不同層級的法律文件之間相關内容的銜接。
三、體(tǐ)現國有資(zī)産評估管理經驗和成果
91号令的修訂借鑒現有國有資(zī)産評估管理經驗和成果的基礎上，結合新時代國有資(zī)産監管理念、國有資(zī)産評估管理體(tǐ)制機制特點，以加強國有資(zī)産評估管理、規範國有資(zī)産評估行爲、維護國有資(zī)産合法權益、有效防止國有資(zī)産流失爲根本出發點和落腳點。
鑒于以上原則，本次修訂突出的亮點和變化主要體(tǐ)現在以下(xià)幾個方面：
一(yī)是首次清晰界定了國有資(zī)産評估的概念、性質
修訂稿第二條明确：“國有資(zī)産評估，是指評估機構根據委托，對國有單位相關經濟行爲所涉及的國有資(zī)産或者非國有資(zī)産的經濟權益進行評定、估算，并出具評估報告的專業服務行爲。”
第二條還對國有單位給予了清晰明确的定義，是指政府部門、機構、事業單位，國有及國有控股企業、國有實際控制企業、政府投資(zī)基金等國有資(zī)産産權持有單位。
第三條明确界定了“國有資(zī)産評估業務屬于法定資(zī)産評估業務”。
二是明确了國有資(zī)産評估監督管理職責
當前對于國有資(zī)産評估工(gōng)作的管理體(tǐ)制主要包括國有單位監管體(tǐ)制、資(zī)産評估行業行政監管體(tǐ)制和資(zī)産評估行業自律管理體(tǐ)制。本次修訂明确國有資(zī)産監督管理機構對國有資(zī)産評估依法履行監督職責。國有資(zī)産監督管理機構根據需要，可以授權國有單位在其管理權限範圍内對國有資(zī)産評估行爲進行監督管理。各級有關資(zī)産評估行政管理部門根據各自職責，對資(zī)産評估機構及其資(zī)産評估師執行國有資(zī)産評估業務進行監督。各級有關資(zī)産評估行業協會依據各自職責，對資(zī)産評估機構及其資(zī)産評估師執行國有資(zī)産評估業務進行自律管理。
三是明晰了國有資(zī)産評估範圍
随着我(wǒ)國經濟體(tǐ)制改革的不斷深化，國有資(zī)産評估實踐已逐漸涵蓋了經濟建設的各個領域，涉及的資(zī)産類型和經濟行爲具有廣泛性和綜合性。本次修訂結合當前國有資(zī)産管理的實踐情況，對國有單位應當進行資(zī)産評估及可以不進行資(zī)産評估的經濟行爲類型，采取原則性表述與列舉性表述相結合的方式進行了修改和完善，并對不同經濟行爲類别下(xià)國有資(zī)産評估項目的委托予以明确。本次修訂特别強調了“國有單位依法委托評估機構對相關國有資(zī)産進行資(zī)産評估，委托人和被評估單位不得非法幹預評估機構正常執業”。
四是協調了國有資(zī)産評估程序和評估方法有關法規
《資(zī)産評估法》對評估程序提出了專門要求予以規範，現有資(zī)産評估準則體(tǐ)系針對評估程序和評估方法也作了細緻的規範。因此，本次修訂删除了有關評估程序和評估方法的内容。
五是明确了國有資(zī)産評估項目核準和備案制度
在堅持“放(fàng)管服”改革的基礎上，本次修訂規範了國有資(zī)産評估項目的核準和備案管理，明确由國有資(zī)産監督管理機構及其授權的國有單位按照各自職責權限辦理資(zī)産評估項目核準或備案程序。資(zī)産評估項目核準或備案是國有單位辦理産權登記、股權設置、産權轉讓等的必要程序。經核準或備案的評估結論在其有效期内作爲作價參考依據。
六是完善了國有資(zī)産評估監督管理與法律責任
根據資(zī)産評估管理體(tǐ)制的變化，本次修訂對國有資(zī)産監督管理機構、評估行政管理部門、評估行業協會等國有資(zī)産評估各監管主體(tǐ)的職責予以界定和規範，要求各監管主體(tǐ)依法履行監督管理職責。以《資(zī)産評估法》爲依據，明确國有單位、委托人、評估機構、評估師、相關工(gōng)作人員(yuán)在違反相關規定後應當承擔的法律責任，并對行政處罰相關内容進行修改和完善。
記者：《征求意見稿》在整體(tǐ)上進行了系統修訂、篇幅上進行了較大(dà)縮減，增加資(zī)産評估管理、監督管理與法律責任兩章，删除了組織管理、評估程序、評估方法三章，出于何種原因？
高忻：本次修訂，按照新時代國有資(zī)産改革發展的要求，結合當前國有資(zī)産評估管理、行業發展等實踐情況及發展趨勢，進行系統修訂。将91号令的6章39條，修改爲4章16條，删除組織管理、評估程序、評估方法三章。這主要是考慮到這些内容在《資(zī)産評估法》等法律中(zhōng)已有明确規定，雖然在篇幅上進行了較大(dà)縮減，但在具體(tǐ)内容方面，增加資(zī)産評估管理、監督管理與法律責任兩章，突出和強化了國有資(zī)産評估的監督管理以及法律責任。
作爲評估行業的專業人員(yuán)、執業人員(yuán)，我(wǒ)感到修訂後的《國有資(zī)産評估管理辦法》重點更加突出、條理更加清晰、理念更加鮮明、責任更加明确，操作性更強了。
促進資(zī)産評估規範執業健康發展
記者：《征求意見稿》對于以後資(zī)産評估機構執業将會産生(shēng)何種深遠影響？體(tǐ)現在哪些方面？
高忻：修訂《國有資(zī)産評估管理辦法》是一(yī)件具有裏程碑意義的大(dà)事，修訂後的《國有資(zī)産評估管理辦法》頒布實施，必将對評估行業的健康發展、資(zī)産評估機構的規範執業産生(shēng)深遠影響。
首先，國有資(zī)産評估管理将更加規範，資(zī)産評估作爲“價值尺度”的保駕護航作用将得到更好的發揮；其次，資(zī)産評估行業的職業操守将更加嚴格，資(zī)産評估的社會公信力将得到進一(yī)步提升；再者，評估機構的服務水平将更加完備，評估師的專業勝任能力将得到進一(yī)步提高；此外(wài)，資(zī)産評估的專業标準将更具可操作性，評估機構的風險防範能力将得到進一(yī)步強化。
記者：上述内容以外(wài)，您對《征求意見稿》還有哪些補充說明或觀點？
高忻：91号文是國有資(zī)産評估管理的綱領性文件，條文的寫法體(tǐ)現了政策高度以及全面性、原則性和精煉性的特點，對執行過程中(zhōng)可能遇到的各類具體(tǐ)情況有較強的指導作用，也很具有可操作性。如：雖然《資(zī)産評估法》從行業管理角度将各類評估業務納入了統一(yī)的法律規範，但由于業務的行政管理部門不同，在機構設置的條件、執業規範、評估師管理等方面，還需要進一(yī)步明确。再如：對于法律責任中(zhōng)的“重大(dà)遺漏”“虛假評估報告”等概念尚缺乏統一(yī)、清晰、可行的标準，建議下(xià)一(yī)步通過制定相應的“實施細則”予以明确。還有，國有單位财務報告目的的評估業務應該不屬于法定評估的範疇，建議在修訂稿中(zhōng)予以明确，以免引起不必要的誤解。
